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中建政研智库报告|稳增长下地方政府举债投资模式与综合融资手段应用

发布时间:2019-07-08 09:31:00 浏览次数:




作者:杨贺龙   中建政研信息咨询中心总经理


近日,中办、国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知,提及加大逆周期调节力度,坚持用改革的办法解决发展中的矛盾和问题,提升经济社会发展质量和可持续性等。这对下一步地方政府如何创新投融资体制、综合利用多种融资手段、落地重大项目、提振地方经济等发出了明确的指引性信号。经历了这一轮的规范调整,地方政府对“合规融资、科学统筹、可持续发展”应有进一步的认识。


稳增长成为地方举债融资的主基调经过 2017 年—2018 年这一波的“去杠杆”、违规举债问责,以及“隐性债务”的清理,地方政府融资通道几近枯竭,不敢为、不作为成为主基调。在“百年未有之大变局”、“中美贸易冲突”、国内投资放缓、经济增长压力骤增的背景下,地方政府、融资平台、社会投资方、金融机构以及各界专家均对资本市场“松绑”有了共识与期待。本次文件的出台,对地方执政领导和主要局委在改革与发展上的基调和态度更加明确,为地方政府合规融资和项目落地上注入新的活力和信心。


增量园区与乡村振兴是重点领域,符合“着力加大对重点领域和薄弱环节的支持力度”的文件精神。全国工业 GDP 的 80%是在园区实现的,在全国城镇化率接近 60%的大背景下,进一步培育或提升“增长级”、强化集聚效应、优化发展质量,将成为结构性调整的重要举措,对此,京津冀、长三角、珠三角等核心都市圈和国家中心城市等涉及的核心园区(雄安、浦东、大湾等,以及各类国家级新区、自贸区、高新区、经开区、产业新城等),将是地方政府举债融资推进发展的重要抓手。另一方面,破解城乡二元结构,实现乡村振兴,也是从中央到地方政府都迫在眉睫的事项,各地政府面临的最大难题仍是专项资金不足、产业振兴周期长等问题。在鼓励以改革发展破解矛盾问题的前提下,这两个领域将成为地方政府强化投资的重点。


重新发挥融资平台作为政府投融资主体的关键作用。政府投融资公司作为政府投融资改革创新平台将成为地方最好的国有企业(见本人“政府投融资改革创新势在必行”——发表于经济观察报)。在新的合规融资背景下,平台将成为地方政府最重要的融资主体(注:非政府隐性债务主体)。地方政府应充分发挥融资平台在政府投融资体制改革中的价值,对平台进行“四资注入和项目导入”,发挥其“产业引导”的作用,助推区域可持续发展和重大项目落地。


产业升级带来的土地基金收入是最重要的公共建设资金来源。量入为出、举借债务与偿债财力相匹配、防范和化解地方政府债务风险,这是对地方财政效能管理和资金动态平衡的考验。从区域发展角度来看,“产业”始终是核心,但是,产业培育与招商引资所带来的“税收”、“国有资本经营收入”等难以在短期之内满足增量园区、产业新城、乡村振兴等动辄百亿千亿级的投资支出,因此,以产业带动就业和土地增值,通过土地指标流转和基金收入来覆盖和平滑前期支出,成为地方政府最为有效的公共建设资金来源。长期靠产业、中期靠土地、短期借新还旧,将成为地方政府财政资金动态平衡的核心路径。


多种融资手段综合利用对地方政府提出更高要求。自 2014 年国发 43 号文以来,一次次的政府债务和公益性资产剥离,以及对平台举债日趋严肃的问责,已经促使地方政府从过度依赖融资平台融资阶段进入了举债融资阶段,特别是2019 年前后这一波“专项债”发行,中央政府在债务“显性化”治理进程上迈进了一大步,但对地方政府的融资与偿债能力管理效果尚未可知。自有财政资金、转移支付、专项资金、一般债券、专项债券、政策性贷款、金融机构融资、社会资本投资等,多渠道、多手段、多模式、多结构的资金动态平衡与分项匹配,将是地方政府需要提升的关键能力。


政府项目投融资规划重要性突显。“规划带项目、项目带资金”,在政府项目投融资模式进一步规范的前提下,地方政府针对重大基建项目的投资诉求必须进行合理统筹。对纳入重大投资项目库的项目,应综合地方自身财力和举债能力,科学规划项目投融资模式,统筹安排委托代建、购买服务、PPP、特许经营、招商引资等多种方式,并实施动态管理跟踪,提升规划落地有效性。


中建政研智库

中建政研依托中央国家机关所属事业单位成立,在促进行业发展方面做出了很多有益尝试和积极探索。以培训、咨询为基础,以智库为引领,参与发起多个国家级社团组织和研究机构,参与《民法典》、《建筑法》、《地下管线条例》、《政府和社会资本合作条例》等多部法律法规的研究和讨论,承担了住房城乡建设部“PPP模式在城市综合管廊工程中的应用研究”、国家能源局“民间资本投资电力领域的课题研究”等多项国家级、省部级课题研究;定期发布众多行业发展报告;出版系列丛书;在国家级学术期刊、门户网站及新媒体发表原创文章百余篇;多次举办大型行业论坛和沙龙。


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