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<独家> 绩效评价,守住PPP关口

发布时间:2019-06-28 14:47:00 浏览次数:


资源、资金高度集聚的政府和社会资本(PPP)项目让市场火了起来,城市市政建设领域即是一例。然而,有财政资金参与的地方,必有问效一关要过。

  近日,财政部与住房和城乡建设部联合印发了《城市管网专项资金绩效评价暂行办法》(下称“《暂行办法》”),对城市管网专项资金的绩效评价做出详细规定。

  业内人士表示,加强对专项资金的绩效评价对我国PPP模式的规范发展大有裨益。

  绩效评价将有力提高项目执行效率

  根据《暂行办法》的规定,绩效评价结果将成为专项资金奖罚的重要依据。财政部按照绩效评价结果,通过调整专项资金拨付进度和额度等方式,督促各项政策贯彻落实和相关工作加快实施。

  绩效评价为“优秀”的试点城市,按规定全额拨付资金,并按拨付基数的10%给予奖励;“较好”及“合格”的,全额拨付资金;“不合格”的适用退出机制,并收回全部已拨付的资金。

  中国财政学会PPP专业委员会副秘书长、住建部海绵城市建设专家委员会委员满莉认为,此次绩效评价对项目投入、项目过程、项目结果、项目影响这一投入产出的全流程进行系统综合的考核,将有助于改进和提高项目绩效评价效用和质量,同时作为响应“以奖代补”的政策措施,能够提高项目的执行效率。

  北京市工程咨询公司PPP咨询事业部副主任田丽凤坦言,2015年以来,国家对地下综合管廊、海绵城市等城市管网项目给予了政策及资金上的重点支持。各地方政府对城市管网的投资热情不断高涨,但在具体项目实施的有效性、操作规范性、管理科学性等方面有待改进。

  “此次财政部及住建部联合发布对专项资金的绩效评价文件,以城市管网的绩效考核结果为导向,强化专项资金支出的效率和效益,将进一步促使地方政府规范推进城市管网项目,保障绩效目标的最终实现。”田丽凤表示。

  北京建纬咨询有限公司董事长史金忠认为,上述《暂行办法》与此前的《中央对地方专项转移支付管理办法》《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》《财政支出绩效评价管理暂行办法》等一起构建了推进城市管网建设的目标管理、动态评价、奖罚进退一体化投资管理组合拳,必将大大促进投资的效益、效率和效果。他认为,城市管网专项转移支付绩效目标管理突出了投资的效果管理,财政支出绩效评价管理突出了投资效果导向下的动态管控机制的补充,形成了一套闭环投资效益管理措施,在制度层面奠定了基础。

  对PPP规范发展提供操作指导

  如何将政府的财政补贴与项目的绩效评价结合在一起,是PPP模式操作过程中最为核心的内容之一。

  “建立以绩效为导向的管网专项资金拨付管理办法,将会激励管网PPP项目的规范操作。以后,在制定PPP项目实施方案时,必须明确项目产出说明,从而为建立绩效考核目标提供参考依据。”北京中建政研集团董事长梁舰认为。

  “绩效评价指标体系中有鼓励采用PPP模式推进项目的指标,因此对城市管网领域PPP工作的推进将起到推动作用。”田丽凤分析说,城市管网项目公益性较强,因此在PPP模式中多采用政府付费或可行性缺口补助的方式。此次财政绩效评价相关措施的实施,为地方政府指明了目标和方向,有利于规范城市管网建设运营管理过程中政府方的管控工作,使得合作期内政府方的监督管理工作能够有的放矢、有序开展,有助于保障PPP模式中政府方目标的切实达成。

  同时,此举也起到了树立标杆的作用,有利于加快推进其他非经营性、准经营性的行业中绩效评价指标的出台,有利于完善PPP模式的标准体系,从而有利于PPP工作的长期推进。

  上海市建纬律师事务所副主任曹珊认为,《暂行办法》对PPP工作的推进主要有两个方面的影响。

  一是促使政府部门积极利用PPP模式实施城市管网建设项目。《暂行办法》中的地下综合管廊绩效评价指标体系和海绵城市建设试点绩效评价指标体系中均设立了“政府和社会资本合作”评价指标,权重为10%,主要考核“PPP模式吸引社会资本投资额度占试点工作总投资额比例”情况,通过该评价指标,可以促使政府部门积极采用PPP模式,实现《暂行办法》规定的对“采用政府和社会资本合作模式的项目予以倾斜支持”的政策目标,加快城市管网PPP项目的应用发展。

  二是规范城市管网建设PPP项目的运作。《暂行办法》建立的绩效评价指标中,除“政府和社会资本合作”外,其他的评价指标均围绕项目运营事项进行评价,通过绩效评价对项目运作进行整体评价,可以督促政府严格按照约定的用途规范使用专项资金,保证项目运作的规范性,从而促使政府部门严格按照PPP模式的要求进行规范运作。即专项资金规范运作与PPP项目规范运作的目标一致,项目在满足城市管网专项资金绩效目标的同时,也满足了PPP项目规范运作的要求。绩效评价将促进城市管网建设PPP项目的规范运作,提高城市管网PPP项目运作的质量。

  中国现代集团总裁丁伯康认为,《暂行办法》一改过去政府专项资金对重点领域、重点项目进行补贴的传统方式,体现了奖优罚劣、提高政府资金投资效率的要求。特别是通过采用绩效评价的办法和激励约束机制,使政府专项资金管理实现了由粗放式向精细化的转变。

  “PPP模式推广和使用的本质,就是为了提高政府资金的投资效率和项目的运营效率。此次财政绩效评价相关措施的实施,更有利于PPP项目全生命周期的绩效考核,按效付费,这是政府管理方式的重要转变,也是持续健康推进PPP工作的一个保证。”丁伯康表示。

  绩效评价仍可在实践中进一步优化

  《暂行办法》中专门列出了针对综合管廊和海绵城市相关专项资金的绩效评价指标。对此,业内人士也从操作层面提出了建议。

  海绵城市项目不仅具有很大的环境效益,也有很好的经济效益和社会效益。因此,满莉建议,在海绵城市建设绩效考核中,应尽可能将海绵城市的生态效益、环境效益、社会效益加以量化、有形化,以此促进海绵城市建设,多渠道吸引社会资本。

  丁伯康认为,对专项资金进行绩效评价,至少应该关注三个方面:第一,项目前期对PPP交易结构和整体方案的设计是否合理,测算是否准确全面,体现效率优先的精神;第二,项目实施过程是否顺利和有效;第三,项目运营期间是否达成预期目标。包括对各项风险及分担机制的安排是否适当,对项目公司运行的绩效考核机制是否健全、合理等。应该重点关注投资成本控制、风险分担机制、项目建设和运营情况等指标。

  基于中国城市管网建设的初始阶段必然出现的种种问题,史金忠建议借《暂行办法》的实施,及时补充和完善如下环节的内容,通过评价体系的引导作用,使城市管网建设效果更好。

  一是加强对城市管网专项规划的综合评价。如,专项规划安排是否依据必要的市场投资机会分析,有无进行客户群分析及投资成本承载能力分析,区域投资效益是否实施了必要的调查和计算,城市管网项目是否经过了城市发展总体规划与管廊专项规划一致性分析,城市管网建设规模、建设位置和舱体的形式与未来实际需求是否相匹配等等。

  二是可增加对收费机制创新、合作模式多元化探索方面的评价指标,增加得分权重,积极引导投融资创新,破解城市管网对相关产业的撬动作用,放大投资潜能。

  三是可增加对新的技术规范、技术创新和探索等方面的评价,如果具体项目在新工艺、新材料、新工法、专利技术运用等方面有所突破和建树,可增加得分。

  四是评价体系可设定必要的投资成本与支付效率管理目标及其措施方面的评价。因为城市管网投资效果不仅与投资支付的效率有关,也与投资成本的确认和管控措施是否有效有关。

  五是评价指标不仅要对“强制入廊”制度的设立做出考评,更重要的是,“入廊率”保障措施要与用户意愿、用户租费认可、租费预支付、用户参股意愿等方面结合起来进行综合评价。

  链接

  《城市管网专项资金绩效评价暂行办法》要点提示

  根据《暂行办法》的安排,财政部会同住房和城乡建设部等有关部门审核省级有关部门通过实施方案或实施计划报送的绩效目标,并予以确定和下达;指导、督促有关部门依据绩效目标开展绩效评价。财政部会同住房城乡建设部等有关部门,根据专项资金所支持各项工作分别制定绩效评价指标体系和评价标准。

  住房和城乡建设部会同有关部门负责具体实施绩效评价工作,并适时开展年度绩效评价。根据需要,绩效评价工作可委托专家、中介机构等第三方实施。绩效评价方法的选用应坚持简便有效的原则,根据专项资金所支持各项工作具体情况操作。

  绩效评价的主要内容是绩效目标的实现程度及效果,为实现绩效目标制定的制度和采取的措施,资金投入和使用情况等。主要依据是绩效目标,相关规划、政策、制度,预算管理等财政制度,相关行业标准及规范等。

  绩效评价结果应量化为综合评分,并按照综合评分分级。综合评分90分(含)以上的为“优秀”,75(含)-90分的为“较好”,60(含)-75分的为“合格”,60分以下的为“不合格”。

  绩效评价为“优秀”的试点城市,按规定全额拨付资金,并按拨付基数的10%给予奖励;“较好”及“合格”的全额拨付资金;“不合格”的适用退出机制,并收回全部已拨付的资金。

  年度绩效评价结果为“优秀”、“较好”的试点城市全额拨付年度资金;“合格”的缓拨下一年度30%年度资金;“不合格”的缓拨下一年度资金。

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